（原標(biāo)題：15年人口翻番 五大新城將打造上海都市圈核心內(nèi)圈）

“十四五”時(shí)期，上海將加快新城建設(shè)，按照獨(dú)立城市定位和現(xiàn)代城市理念加快建設(shè)五大新城。近期，五大新城陸續(xù)發(fā)布“十四五”規(guī)劃建設(shè)行動(dòng)方案，并計(jì)劃在2035年基本建成長(zhǎng)三角城市群中的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

到2035年，5個(gè)新城要各集聚100萬(wàn)左右常住人口，但目前多數(shù)新城常住人口還不足50萬(wàn)。從近期各新城發(fā)布的行動(dòng)方案來(lái)看，都著重強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)人口和人才引進(jìn)。與此同時(shí)，也有新城主政官員坦言，要達(dá)到2035年百萬(wàn)人口的目標(biāo)，對(duì)城市功能配套會(huì)有很大的需求。

上海這樣的超大城市，并非在一刀切地控制人口，而是希望通過(guò)郊區(qū)新城的建設(shè)對(duì)人口進(jìn)行疏解并重新布局，這或?qū)槌?、特大城市解決人口膨脹問(wèn)題帶來(lái)新的探索方案。

形成上海都市圈的核心內(nèi)圈

上海正加快建設(shè)嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城，推動(dòng)城市多中心發(fā)展。

到2025年，5個(gè)新城常住人口總規(guī)模達(dá)到360萬(wàn)左右，新城所在區(qū)的GDP總量達(dá)到1.1萬(wàn)億元，基本形成獨(dú)立的城市功能，在長(zhǎng)三角城市網(wǎng)絡(luò)中初步具備綜合性節(jié)點(diǎn)城市的地位。到2035年，5個(gè)新城各集聚100萬(wàn)左右常住人口，基本建成長(zhǎng)三角地區(qū)具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

作為常住人口超2400萬(wàn)的超大城市，上海提出了“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的市域空間發(fā)展新格局，而新城正是上海服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，更好服務(wù)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，以及上海面向未來(lái)的重要著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。

5個(gè)新城的特殊之處在于，它們的定位不是城市副中心，也不是衛(wèi)星城或郊區(qū)新城，而是獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

1月23日，上海市政協(xié)主席、黨組書(shū)記董云虎在上海市政協(xié)十三屆四次會(huì)議委員與市民網(wǎng)上交流會(huì)上表示，嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯五大新城是上海未來(lái)發(fā)展具有活力的重要增長(zhǎng)極和新的戰(zhàn)略支點(diǎn)。其重點(diǎn)不是承接中心城區(qū)人口疏散、功能疏散，而是大做增量的文章，增強(qiáng)新城的集聚和輻射能力，在長(zhǎng)三角城市群中脫穎而出。

“目的是要建成現(xiàn)代化的大城市、長(zhǎng)三角的增長(zhǎng)極，從根本上改變郊區(qū)發(fā)展洼地的狀況。新城發(fā)力的重點(diǎn)是形成全市人口合理分布、功能多維支撐、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的態(tài)勢(shì)，打造上海都市圈第一圈層，構(gòu)筑上海發(fā)展的戰(zhàn)略拱衛(wèi)帶。”董云虎強(qiáng)調(diào)。

上海社科院副院長(zhǎng)王振在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)認(rèn)為，五大新城未來(lái)都將發(fā)展成具有獨(dú)立綜合性功能的大城市和重要增長(zhǎng)極，這將全面重塑上海的城市空間結(jié)構(gòu)，將形成市域范圍的都市圈體系，增強(qiáng)上海在長(zhǎng)三角城市群中的影響力和帶動(dòng)力。

如果從長(zhǎng)三角城市群角度來(lái)看，上海市副市長(zhǎng)、上海市新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)湯志平在3月19日上海市政府新聞辦舉行的《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)情況的發(fā)布會(huì)上指出，對(duì)照世界城市群發(fā)展的規(guī)律，上海的主城區(qū)已經(jīng)扮演了類似倫敦、紐約等在各自的城市群和都市圈中的地位和作用，相應(yīng)的五個(gè)新城的定位也應(yīng)當(dāng)要轉(zhuǎn)變。

湯志平表示，現(xiàn)在要更主動(dòng)地按照集聚百萬(wàn)人口城市規(guī)模，形成獨(dú)立綜合功能的要求，和長(zhǎng)三角城市群里其他40多個(gè)城市一樣，要建設(shè)成為現(xiàn)代化的大城市和長(zhǎng)三角增長(zhǎng)極，和中心城區(qū)一起率先形成上海都市圈的“核心內(nèi)圈”。

留人需完善城市配套功能

作為上海未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)和增長(zhǎng)極，新城“新”在新的功能定位、人口布局、城市形態(tài)、公共服務(wù)和交通體系。

以人口布局為例，上海市政協(xié)常委、人口資源環(huán)境建設(shè)委員會(huì)主任陸月星在上海市政協(xié)十三屆四次會(huì)議委員與市民網(wǎng)上交流會(huì)上提出，新城建設(shè)第一要素是人口，第一資源是人才，要把合理的人口布局放在突出位置。但是，從原有規(guī)劃和現(xiàn)有實(shí)際來(lái)看，按照大城市100萬(wàn)以上人口規(guī)模，五個(gè)新城都有很大的導(dǎo)入空間。而新的人口布局，不只是規(guī)模擴(kuò)張，更是結(jié)構(gòu)優(yōu)化——重在年齡結(jié)構(gòu)、人才結(jié)構(gòu)，并亟需相應(yīng)的政策創(chuàng)新。

到2035年，5個(gè)新城要達(dá)到100萬(wàn)每城的人口目標(biāo)。但21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，目前多地的常住人口還不足50萬(wàn)。比如，青浦現(xiàn)狀常住人口約45萬(wàn)，嘉定現(xiàn)狀常住人口約48.6萬(wàn)，奉賢新城則是約40萬(wàn)人。因而，人口和人才引入的潛力很大。

對(duì)標(biāo)中心城區(qū)，王振指出，現(xiàn)在新城的差距主要在于人才集聚不足，人口集聚也不足，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源缺乏，交通也相對(duì)滯后。新城建設(shè)對(duì)于解決中心城市人口過(guò)密問(wèn)題肯定是積極的，但上海建設(shè)新城也有20年的歷程，對(duì)于疏解中心城區(qū)人口的效果卻不明顯，主要就是在于這些新城綜合功能不足、能級(jí)低，對(duì)人口缺少吸引力。

政府層面也關(guān)注到了這一點(diǎn)。上海在《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要制定差異化的人口導(dǎo)入和人才引進(jìn)政策，完善居住證積分和落戶政策，加大新城對(duì)緊缺急需人才和優(yōu)秀青年人才的引進(jìn)力度，拓寬海外人才引進(jìn)渠道。探索出臺(tái)與中心城區(qū)差異化的購(gòu)房和租賃政策，研究完善租購(gòu)并舉、租售銜接的人才住房政策。因地制宜制定涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)人才的一攬子公共服務(wù)配套政策。

今年，上海市還發(fā)布《“十四五”加快推進(jìn)新城高質(zhì)量發(fā)展的支持政策》（下簡(jiǎn)稱《支持政策》），從5個(gè)方面提出20條政策，加快吸引各類人才向新城集聚，實(shí)施人才安居住房政策。

比如，在人才落戶方面，《支持政策》提出可縮短新城“居轉(zhuǎn)戶”年限，對(duì)在新城重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的用人單位和教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位工作滿一定年限并承諾落戶后繼續(xù)在新城工作2年以上的人才，經(jīng)新城所在區(qū)推薦后，“居轉(zhuǎn)戶”年限由7年縮短為5年；對(duì)新城范圍內(nèi)教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)單位錄用的非上海生源應(yīng)屆普通高校畢業(yè)生，直接落戶打分加3分。市、區(qū)加大對(duì)新城特殊人才落戶的支持力度等。

但這也給新城帶來(lái)挑戰(zhàn)。

奉賢區(qū)委副書(shū)記、代區(qū)長(zhǎng)袁泉在4月9日舉行的上海市政府新聞發(fā)布會(huì)上表示，按照到2035年百萬(wàn)人口的目標(biāo)，15年里奉賢新城平均每年至少要新增4萬(wàn)人，對(duì)城市功能配套會(huì)有很大的需求。

要注意的是，城市功能配套的完善才是新城能真正留住人才的重要前提之一。 目前來(lái)看，從全國(guó)各地引進(jìn)的人才，到了新城過(guò)兩年又流動(dòng)到中心城區(qū)了。這反過(guò)來(lái)也說(shuō)明新城的城市功能、公共服務(wù)資源配置跟中心城區(qū)有差距。

為讓人才留下來(lái)方面，各新城通過(guò)對(duì)居住、醫(yī)療、教育、環(huán)境等配套設(shè)施的建設(shè)，讓他們能夠在新城內(nèi)享受到高標(biāo)準(zhǔn)生活與工作質(zhì)量。

比如，青浦依托“青峰1+5+X”人才政策，針對(duì)不同層次不同領(lǐng)域緊缺人才，提供安居獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策，落實(shí)交通、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、金融、法律、培訓(xùn)等綜合服務(wù)保障舉措，吸引各類優(yōu)質(zhì)企業(yè)和人才匯聚新城等。

嘉定則聚焦高素質(zhì)人才，大力支持新城特色人才落戶，加大對(duì)高層次人才、急需緊缺人才、國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀青年人才的引進(jìn)力度。持續(xù)加大新城公共服務(wù)專業(yè)人才引進(jìn)力度，對(duì)引進(jìn)在全國(guó)有重大影響的教育衛(wèi)生領(lǐng)域的領(lǐng)軍人才，給予不低于200萬(wàn)元的生活補(bǔ)貼等。

奉賢通過(guò)加快文教體衛(wèi)優(yōu)質(zhì)資源集聚、加快優(yōu)化提升城市空間布局和加快推動(dòng)產(chǎn)城融合創(chuàng)新發(fā)展等三個(gè)方面進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)集聚、吸引更多人才。

探索解決超大城市人口問(wèn)題

目前，我國(guó)城區(qū)常住人口不足300萬(wàn)的城市要全面取消落戶限制，城區(qū)常住人口300萬(wàn)—500萬(wàn)的城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件。

對(duì)于超大、特大城市的落戶門檻也在降低。去年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，其中提到，要推動(dòng)超大、特大城市調(diào)整完善積分落戶政策，探索推動(dòng)在長(zhǎng)三角、珠三角等城市群率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。此外，還要放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度等。

可以看到，近年來(lái)廣深不斷降低落戶難度，上海也在通過(guò)擴(kuò)大應(yīng)屆畢業(yè)生落戶范圍，并在臨港新片區(qū)、新城等區(qū)域?qū)嵭懈鼘捤傻娜瞬怕鋺粽呒铀佟皳屓恕薄?/p>

聚焦到上海，王振認(rèn)為，多年來(lái)形成的中心城區(qū)“一城獨(dú)大”，難以勝任“四大功能”建設(shè)新使命。諸如人口密度過(guò)于集中、樓宇租金居高不下、產(chǎn)業(yè)鏈集聚空間狹小、引進(jìn)人才生活壓力較大等“大城市病”，已嚴(yán)重制約了“四大功能”建設(shè)的項(xiàng)目落地和人才引進(jìn)。

基于新的使命，上海必須重塑城市發(fā)展空間，順應(yīng)超大城市多中心、郊區(qū)化的發(fā)展規(guī)律，跳出傳統(tǒng)城市空間，打造市域都市圈新格局。其中，新城可以讓超大城市的人口空間分布合理化，減輕中心城區(qū)壓力，同時(shí)也有利于人才資源向新城配置。

但王振也強(qiáng)調(diào)，新城模式存在特殊性，并非適用于所有超大城市。比如，深圳面積不足兩千平方公里，缺乏建設(shè)新城的空間。

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵在接受媒體采訪時(shí)也指出，一方面超大城市的政府出于公共服務(wù)供給能力、財(cái)政養(yǎng)老支付能力等方面的考慮沒(méi)有大規(guī)模放開(kāi)落戶，更為重要的是本地戶籍人口長(zhǎng)期以來(lái)已經(jīng)形成了既得利益關(guān)系，在沒(méi)有更多新增資源供給的情況下，如果放開(kāi)落戶，可能會(huì)引發(fā)本地戶籍人口的不滿，并帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

目前，對(duì)于城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的超大、特大城市，中央層面仍在完善積分落戶政策，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

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