（原標題：15年人口翻番 五大新城將打造上海都市圈核心內圈）

“十四五”時期，上海將加快新城建設，按照獨立城市定位和現(xiàn)代城市理念加快建設五大新城。近期，五大新城陸續(xù)發(fā)布“十四五”規(guī)劃建設行動方案，并計劃在2035年基本建成長三角城市群中的綜合性節(jié)點城市。

到2035年，5個新城要各集聚100萬左右常住人口，但目前多數新城常住人口還不足50萬。從近期各新城發(fā)布的行動方案來看，都著重強調要加強人口和人才引進。與此同時，也有新城主政官員坦言，要達到2035年百萬人口的目標，對城市功能配套會有很大的需求。

上海這樣的超大城市，并非在一刀切地控制人口，而是希望通過郊區(qū)新城的建設對人口進行疏解并重新布局，這或將為超大、特大城市解決人口膨脹問題帶來新的探索方案。

形成上海都市圈的核心內圈

上海正加快建設嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城，推動城市多中心發(fā)展。

到2025年，5個新城常住人口總規(guī)模達到360萬左右，新城所在區(qū)的GDP總量達到1.1萬億元，基本形成獨立的城市功能，在長三角城市網絡中初步具備綜合性節(jié)點城市的地位。到2035年，5個新城各集聚100萬左右常住人口，基本建成長三角地區(qū)具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市。

作為常住人口超2400萬的超大城市，上海提出了“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉型”的市域空間發(fā)展新格局，而新城正是上海服務構建新發(fā)展格局，更好服務長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，以及上海面向未來的重要著力點和發(fā)力點。

5個新城的特殊之處在于，它們的定位不是城市副中心，也不是衛(wèi)星城或郊區(qū)新城，而是獨立的綜合性節(jié)點城市。

1月23日，上海市政協(xié)主席、黨組書記董云虎在上海市政協(xié)十三屆四次會議委員與市民網上交流會上表示，嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯五大新城是上海未來發(fā)展具有活力的重要增長極和新的戰(zhàn)略支點。其重點不是承接中心城區(qū)人口疏散、功能疏散，而是大做增量的文章，增強新城的集聚和輻射能力，在長三角城市群中脫穎而出。

“目的是要建成現(xiàn)代化的大城市、長三角的增長極，從根本上改變郊區(qū)發(fā)展洼地的狀況。新城發(fā)力的重點是形成全市人口合理分布、功能多維支撐、產業(yè)優(yōu)勢互補的態(tài)勢，打造上海都市圈第一圈層，構筑上海發(fā)展的戰(zhàn)略拱衛(wèi)帶。”董云虎強調。

上海社科院副院長王振在接受21世紀經濟報道記者采訪時認為，五大新城未來都將發(fā)展成具有獨立綜合性功能的大城市和重要增長極，這將全面重塑上海的城市空間結構，將形成市域范圍的都市圈體系，增強上海在長三角城市群中的影響力和帶動力。

如果從長三角城市群角度來看，上海市副市長、上海市新城規(guī)劃建設推進協(xié)調領導小組副組長湯志平在3月19日上海市政府新聞辦舉行的《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》相關情況的發(fā)布會上指出，對照世界城市群發(fā)展的規(guī)律，上海的主城區(qū)已經扮演了類似倫敦、紐約等在各自的城市群和都市圈中的地位和作用，相應的五個新城的定位也應當要轉變。

湯志平表示，現(xiàn)在要更主動地按照集聚百萬人口城市規(guī)模，形成獨立綜合功能的要求，和長三角城市群里其他40多個城市一樣，要建設成為現(xiàn)代化的大城市和長三角增長極，和中心城區(qū)一起率先形成上海都市圈的“核心內圈”。

留人需完善城市配套功能

作為上海未來發(fā)展的戰(zhàn)略支點和增長極，新城“新”在新的功能定位、人口布局、城市形態(tài)、公共服務和交通體系。

以人口布局為例，上海市政協(xié)常委、人口資源環(huán)境建設委員會主任陸月星在上海市政協(xié)十三屆四次會議委員與市民網上交流會上提出，新城建設第一要素是人口，第一資源是人才，要把合理的人口布局放在突出位置。但是，從原有規(guī)劃和現(xiàn)有實際來看，按照大城市100萬以上人口規(guī)模，五個新城都有很大的導入空間。而新的人口布局，不只是規(guī)模擴張，更是結構優(yōu)化——重在年齡結構、人才結構，并亟需相應的政策創(chuàng)新。

到2035年，5個新城要達到100萬每城的人口目標。但21世紀經濟報道記者注意到，目前多地的常住人口還不足50萬。比如，青浦現(xiàn)狀常住人口約45萬，嘉定現(xiàn)狀常住人口約48.6萬，奉賢新城則是約40萬人。因而，人口和人才引入的潛力很大。

對標中心城區(qū)，王振指出，現(xiàn)在新城的差距主要在于人才集聚不足，人口集聚也不足，優(yōu)質公共服務資源缺乏，交通也相對滯后。新城建設對于解決中心城市人口過密問題肯定是積極的，但上海建設新城也有20年的歷程，對于疏解中心城區(qū)人口的效果卻不明顯，主要就是在于這些新城綜合功能不足、能級低，對人口缺少吸引力。

政府層面也關注到了這一點。上海在《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》中強調，要制定差異化的人口導入和人才引進政策，完善居住證積分和落戶政策，加大新城對緊缺急需人才和優(yōu)秀青年人才的引進力度，拓寬海外人才引進渠道。探索出臺與中心城區(qū)差異化的購房和租賃政策，研究完善租購并舉、租售銜接的人才住房政策。因地制宜制定涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務人才的一攬子公共服務配套政策。

今年，上海市還發(fā)布《“十四五”加快推進新城高質量發(fā)展的支持政策》（下簡稱《支持政策》），從5個方面提出20條政策，加快吸引各類人才向新城集聚，實施人才安居住房政策。

比如，在人才落戶方面，《支持政策》提出可縮短新城“居轉戶”年限，對在新城重點產業(yè)的用人單位和教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位工作滿一定年限并承諾落戶后繼續(xù)在新城工作2年以上的人才，經新城所在區(qū)推薦后，“居轉戶”年限由7年縮短為5年；對新城范圍內教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)單位錄用的非上海生源應屆普通高校畢業(yè)生，直接落戶打分加3分。市、區(qū)加大對新城特殊人才落戶的支持力度等。

但這也給新城帶來挑戰(zhàn)。

奉賢區(qū)委副書記、代區(qū)長袁泉在4月9日舉行的上海市政府新聞發(fā)布會上表示，按照到2035年百萬人口的目標，15年里奉賢新城平均每年至少要新增4萬人，對城市功能配套會有很大的需求。

要注意的是，城市功能配套的完善才是新城能真正留住人才的重要前提之一。 目前來看，從全國各地引進的人才，到了新城過兩年又流動到中心城區(qū)了。這反過來也說明新城的城市功能、公共服務資源配置跟中心城區(qū)有差距。

為讓人才留下來方面，各新城通過對居住、醫(yī)療、教育、環(huán)境等配套設施的建設，讓他們能夠在新城內享受到高標準生活與工作質量。

比如，青浦依托“青峰1+5+X”人才政策，針對不同層次不同領域緊缺人才，提供安居獎勵補貼政策，落實交通、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、金融、法律、培訓等綜合服務保障舉措，吸引各類優(yōu)質企業(yè)和人才匯聚新城等。

嘉定則聚焦高素質人才，大力支持新城特色人才落戶，加大對高層次人才、急需緊缺人才、國內外優(yōu)秀青年人才的引進力度。持續(xù)加大新城公共服務專業(yè)人才引進力度，對引進在全國有重大影響的教育衛(wèi)生領域的領軍人才，給予不低于200萬元的生活補貼等。

奉賢通過加快文教體衛(wèi)優(yōu)質資源集聚、加快優(yōu)化提升城市空間布局和加快推動產城融合創(chuàng)新發(fā)展等三個方面進一步提升產業(yè)集聚、吸引更多人才。

探索解決超大城市人口問題

目前，我國城區(qū)常住人口不足300萬的城市要全面取消落戶限制，城區(qū)常住人口300萬—500萬的城市要全面放開放寬落戶條件。

對于超大、特大城市的落戶門檻也在降低。去年中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中提到，要推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累計互認。此外，還要放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度等。

可以看到，近年來廣深不斷降低落戶難度，上海也在通過擴大應屆畢業(yè)生落戶范圍，并在臨港新片區(qū)、新城等區(qū)域實行更寬松的人才落戶政策加速“搶人”。

聚焦到上海，王振認為，多年來形成的中心城區(qū)“一城獨大”，難以勝任“四大功能”建設新使命。諸如人口密度過于集中、樓宇租金居高不下、產業(yè)鏈集聚空間狹小、引進人才生活壓力較大等“大城市病”，已嚴重制約了“四大功能”建設的項目落地和人才引進。

基于新的使命，上海必須重塑城市發(fā)展空間，順應超大城市多中心、郊區(qū)化的發(fā)展規(guī)律，跳出傳統(tǒng)城市空間，打造市域都市圈新格局。其中，新城可以讓超大城市的人口空間分布合理化，減輕中心城區(qū)壓力，同時也有利于人才資源向新城配置。

但王振也強調，新城模式存在特殊性，并非適用于所有超大城市。比如，深圳面積不足兩千平方公里，缺乏建設新城的空間。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵在接受媒體采訪時也指出，一方面超大城市的政府出于公共服務供給能力、財政養(yǎng)老支付能力等方面的考慮沒有大規(guī)模放開落戶，更為重要的是本地戶籍人口長期以來已經形成了既得利益關系，在沒有更多新增資源供給的情況下，如果放開落戶，可能會引發(fā)本地戶籍人口的不滿，并帶來社會不穩(wěn)定因素。

目前，對于城區(qū)常住人口500萬以上的超大、特大城市，中央層面仍在完善積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例。

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