（原標題：評論丨土地出讓劃入“稅收征收”到底為哪般？）

李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

近期，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（簡稱“通知”），決定將由自然資源部門征收的上述四項非稅收入，劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負責征收，河北、上海等七地7月1日開始試點，明年1月1日起全國全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。

一直以來，國有土地使用權(quán)出讓收入是由自然資源部門（原來叫國土資源部門）負責征收，現(xiàn)在為什么要劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門呢？這就涉及到自然資源部門和稅務(wù)部門在公共財政收入征收上的差別了。自然資源部門盡管是垂直管理體系，即從自然資源部一直到縣級政府的自然資源局，但其更多受當?shù)刂苯宇I(lǐng)導，也是地方政府直屬部門之一，是省市縣三級都有可施加影響的自然資源部門。

但是，地方政府對本級稅務(wù)部門施加的影響比較小。特別是，2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》實施后，國稅和地稅機構(gòu)合并，全面實行以國家稅務(wù)總局為主與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府雙重領(lǐng)導和管理的體制，省級管理權(quán)限在國稅總局之后。同時，稅務(wù)部門人員的經(jīng)費也由中央負責，并不是由地方政府負責。這樣，市縣級地方政府對稅務(wù)部門的影響就更小了。

回到國有土地出讓收入。2015 年，新預算法將政府性基金預算正式納入我國政府預算體系，以國有土地出讓收入為主的政府性基金長期“預算外”運行成為歷史，目的是為了確保這一塊收入真正做到“以收定支、?？顚Ｓ谩?。但是，盡管納入預算并接受人大監(jiān)督，但在自然資源部門負責土地從掛牌到出讓，再到簽合同以及最后收款全過程，目前看存在一些問題。

比如，各地招商引資競爭激烈，土地出讓“先征后返”、補貼、緩征很普遍，使得土地這一公共資源價值損耗；比如，有些地方以未來土地出讓收入做擔保，向金融機構(gòu)融資，地方國企或平臺公司債務(wù)攀升，倒逼未來出讓更多的土地還債，導致地方政府債務(wù)剛性上升，土地財政的依賴不斷提高；比如，有的地方大規(guī)模上項目、重大產(chǎn)業(yè)落地、建設(shè)多個開發(fā)新區(qū)等，但自身財力不足，就給平臺公司注入土地資產(chǎn)，這也倒逼未來增加供地、商品房開發(fā)，政府綜合債務(wù)增加。

根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，全國土地使用權(quán)出讓收入從2011年的33173億元增加至2020年的84142億元，9年內(nèi)翻了近三倍。表面看，土地出讓收入規(guī)模非常大，與一般公共預算收入的比值在持續(xù)增長，從2015年的39%逼近至2020年的84%。但是，各地用地規(guī)模擴張訴求強烈，存量盤活過早開啟，拆遷成本越來越高，公建配套支出也在增加，土地出讓凈收益不斷降低。

2006年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，土地出讓收入使用范圍為：征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出（基本農(nóng)田建設(shè)和保護、農(nóng)田水利建設(shè)資金）、城市建設(shè)支出和其他支出；2020年《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》（簡稱《意見》）中提出，土地出讓收入按當年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提或按當年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到10%以上計提。

同時，意見還擴展土地出讓收益的用途，首次提出允許將土地出讓收入用于易地扶貧搬遷融資資金償還；允許土地出讓收入通過計提國有土地收益基金用于因收儲土地形成的地方政府債務(wù)。目前，土地儲備、拆遷支出占土地支出的比重從2009年的 62.4%提升至80%，盡管用途基本符合要求，但這也是用地擴張導致拆遷成本高、公建配套也同規(guī)模擴張的結(jié)果。同時，國家一貫強調(diào)的土地出讓收入支持保障性住房建設(shè)（占比不低于5%）、支農(nóng)支出等占比較低，而且很多用地產(chǎn)出項目與民生關(guān)系不大，如大廣場、新城開發(fā)和新區(qū)建設(shè)等。

個別地方缺乏足夠人口填充、缺乏產(chǎn)業(yè)落地，地賣了很多，土地收入挺高，但帶來的問題是以后要償還更高的債務(wù)。問題是，“六保六穩(wěn)”中?；鶎舆\轉(zhuǎn)、保基本民生，穩(wěn)就業(yè)等方面的支出應(yīng)該是財政首要保障的領(lǐng)域，這需要避免債務(wù)無序擴張對財政收入的影響。同時，當下也需要通過將非稅收入納入稅收征管，夯實財政支出在民生領(lǐng)域的保障能力。

土地出讓納入稅務(wù)部門征收，就是要利用稅收征管的效率，肅清土地出讓收入的征管紀律和原則，該收的收（“先征后返”、補貼、緩征、退地等）、不該收的不收（虛增、未實現(xiàn)的收入）。值得注意的是，這是為了以后更少的支出、更合理的支出，更少的債務(wù)。而且，約束住地方政府無序的出讓行為，地方財政基礎(chǔ)才更有保障，才能確保財政支出在民生領(lǐng)域的投入。

表面看，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收只是規(guī)范收入問題，其實是收支兩方面的問題，是規(guī)范財政秩序和防范財政風險的問題，是確保財政對公共職能運轉(zhuǎn)的保障、對民生福利首要支持的保障。簡單講就是，利用稅收“取之于民、用之于民”的威懾，將土地這個公共資源出讓產(chǎn)生的收入，全部用在公共領(lǐng)域，夯實地方政府的財政基礎(chǔ)，建設(shè)現(xiàn)代公共服務(wù)型政府。

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