（原標(biāo)題：全國政協(xié)委員、上海交大中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘：打破土地資源空間錯(cuò)配 助力建設(shè)全國統(tǒng)一大市場）

土地是財(cái)富之母，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地要素愈發(fā)成為稀缺資源。一些經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)建設(shè)用地供給受限，制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。日前召開的中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。

土地制度改革應(yīng)如何推進(jìn)？改革政策推行過程中政府要發(fā)揮怎樣的作用？為此，證券時(shí)報(bào)記者專訪了第十四屆全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、民建上海市委副主委陸銘。陸銘認(rèn)為，要打破土地資源的空間錯(cuò)配，充分認(rèn)識(shí)到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢的差異，因地制宜配置土地要素。同時(shí)，還應(yīng)加快全國統(tǒng)一的建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地的指標(biāo)交易市場建設(shè)，通過改革創(chuàng)新，讓土地要素在區(qū)域間更高效流動(dòng)。

全國政協(xié)委員、上海交大中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長 陸銘

土地要素空間錯(cuò)配制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

證券時(shí)報(bào)記者：當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)于適當(dāng)放開發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)限制的呼聲較高。在您看來，我國土地要素配置存在哪些問題？

陸銘：當(dāng)前，我國土地要素配置的主要問題體現(xiàn)在空間錯(cuò)配。若干年來，由于行政力量對(duì)于城市建設(shè)用地供應(yīng)的控制，一些地理位置比較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間比較大的地區(qū)相對(duì)缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，其后果是城市發(fā)展空間受限，住房價(jià)格高企，流動(dòng)人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。反觀一些客觀條件相對(duì)偏弱，人口持續(xù)流出的地方，大量建設(shè)用地被閑置，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

特別是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)保留的大量農(nóng)業(yè)用地很難創(chuàng)造出與地區(qū)發(fā)展水平相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。受限于耕地紅線等客觀因素制約，這些農(nóng)業(yè)用地?zé)o法有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出效率更高的工商業(yè)用地和居住用地，這不僅不利于提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，也在一定程度上加深了土地要素配置的不合理。

證券時(shí)報(bào)記者：近年來，國家持續(xù)開展土地管理制度改革探索，取得了哪些成效？未來還有怎樣的優(yōu)化空間？

陸銘：2017年以來，我國在建設(shè)用地指標(biāo)以及補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨地區(qū)再配置的探索上取得一定進(jìn)展，省內(nèi)流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度性障礙基本消除。但土地要素跨?。▍^(qū)、市）再配置的適用范圍仍然較窄，按照目前的規(guī)定，土地要素跨區(qū)域再配置主要是從帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的角度出發(fā)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可將相應(yīng)指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、對(duì)用地指標(biāo)需求較多的地區(qū)。土地價(jià)格由國家根據(jù)指標(biāo)流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平定價(jià)。例如，2018年，上海和云南開展了跨省域的增減掛鉤指標(biāo)交易，云南將3萬畝建設(shè)用地指標(biāo)以每畝50萬元價(jià)格調(diào)劑給上海，獲得150億元的收入。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓寬土地要素跨區(qū)域再配置適用范圍尤為重要，交易雙方不應(yīng)僅限于發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而要讓土地要素更好地支持優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展。此外，在土地要素定價(jià)方面，也可根據(jù)流入地和流出地的實(shí)際情況通過市場化的手段確定，以提高土地要素配置效率。

攻堅(jiān)土地制度改革“硬骨頭”加快指標(biāo)交易市場建設(shè)

證券時(shí)報(bào)記者：結(jié)合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，此時(shí)中央提出土地管理制度改革釋放了怎樣的信號(hào)？

陸銘：此次中央提出土地管理制度改革，體現(xiàn)了決策層對(duì)于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，促進(jìn)包括土地要素在內(nèi)的各類生產(chǎn)要素更高效率配置，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放新動(dòng)能的決心。隨著相關(guān)工作不斷推進(jìn)，全國不同地區(qū)將形成差異化、優(yōu)勢互補(bǔ)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

土地改革涉及面廣、關(guān)聯(lián)因素多，改革推進(jìn)難度大。如果能在土地改革領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展，對(duì)其他領(lǐng)域來說也是積極的信號(hào)，表明市場化改革總體方向是明確的。這有望進(jìn)一步增強(qiáng)國內(nèi)外對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心和預(yù)期。

證券時(shí)報(bào)記者：會(huì)議強(qiáng)調(diào)，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。具體到操作層面，您認(rèn)為應(yīng)如何發(fā)力？

陸銘：要充分認(rèn)識(shí)到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢的差異，判斷不同區(qū)域土地要素配置是否合理。可以將當(dāng)?shù)氐耐恋貎r(jià)格作為參考指標(biāo)，若某地工商業(yè)和住宅用地的市場拍賣價(jià)格非常高，就說明該地存在實(shí)際的建設(shè)用地需求；如果某地出現(xiàn)大量閑置基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)，住房庫存高企，該地土地供應(yīng)顯然過剩。

在市場成為資源配置決定性力量的情況下，根據(jù)上述判定結(jié)果來優(yōu)化土地要素配置效率，在人口持續(xù)流入、地價(jià)高的地方增加建設(shè)用地指標(biāo)，使建設(shè)項(xiàng)目能夠更好落地。而在人口持續(xù)流出的地區(qū)，可將閑置特別嚴(yán)重的建設(shè)用地（包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地）復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，相應(yīng)置換出的建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)可以流出到用地需求更高的地區(qū)。

在全國范圍內(nèi)，應(yīng)加快全國統(tǒng)一的建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地的指標(biāo)交易市場建設(shè)，為土地要素流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐。上海和重慶是兩個(gè)相對(duì)適合的備選城市。對(duì)于上海而言，其在生產(chǎn)要素配置方面有比較發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在資本市場等領(lǐng)域有較為領(lǐng)先的經(jīng)驗(yàn)積累和人才儲(chǔ)備；而重慶多年以來積累了以地票為主要形式的內(nèi)部建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域配置經(jīng)驗(yàn)，前期的探索成果具有復(fù)制到全國的可能性。

土地財(cái)政承壓亟待改革破局

證券時(shí)報(bào)記者：在推進(jìn)土地制度改革過程中，政府應(yīng)打破哪些固有觀念？做哪些改革創(chuàng)新？

陸銘：當(dāng)前，土地要素配置面臨市場功能不足和政府干預(yù)過多等問題。在一些經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)，當(dāng)?shù)卣诒Ｕ匣巨r(nóng)田數(shù)量和耕地紅線要求上，又設(shè)置了城市建設(shè)邊界，導(dǎo)致必要的建設(shè)用地供應(yīng)不足。而部分地區(qū)在出現(xiàn)建設(shè)用地閑置后，仍按照傳統(tǒng)思維大搞土地開發(fā)，推行土地金融，導(dǎo)致土地資源利用效率低下，甚至推升了地方債務(wù)。因此，需要平衡市場與政府的作用，確保土地資源的高效、可持續(xù)利用。同時(shí)，政府也應(yīng)審慎考慮土地政策，避免過度干預(yù)市場，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

此外，在人口持續(xù)流入的地區(qū)，除了土地資源配置問題，城市空間形態(tài)布局也值得關(guān)注。傳統(tǒng)上，為防止中心城區(qū)過度蔓延，地方政府傾向于采用多中心組團(tuán)式發(fā)展模式。但這種模式可能導(dǎo)致中心城區(qū)與郊區(qū)新城間建設(shè)用地?cái)鄬樱璧K一體化發(fā)展及交通基礎(chǔ)設(shè)施沿線高價(jià)值土地的開發(fā)。地方政府要改變按照行政管轄區(qū)劃進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)的做法，使大城市建設(shè)逐漸向都市圈建設(shè)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起中心城市帶動(dòng)一小時(shí)通勤圈內(nèi)中小城市協(xié)同、連片發(fā)展的格局。尤其是在軌道交通沿線高價(jià)值地帶，要增加建設(shè)用地的供應(yīng)，對(duì)于軌道交通沿線的農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)該解放思想，向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。

證券時(shí)報(bào)記者：土地出讓收入為地方政府提供大量財(cái)政收入，形成大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近些年，隨著房地產(chǎn)銷售疲軟，土地出讓金收入下滑，對(duì)地方政府財(cái)政收入產(chǎn)生了一定影響。此次，土地管理制度的改革對(duì)于地方的土地財(cái)政收入會(huì)有哪些影響？對(duì)于未來房地產(chǎn)市場發(fā)展會(huì)帶來哪些積極因素？

陸銘：從全國層面看，如果建設(shè)用地的指標(biāo)能夠在地價(jià)較高的地區(qū)形成更有效的供應(yīng)，將吸引更多的有效投資，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從總量上看，土地要素所產(chǎn)生的財(cái)政收入將會(huì)增加。

但從不同區(qū)域來看，土地價(jià)格較高、建設(shè)用地指標(biāo)增加較多的地區(qū)土地財(cái)政收入增幅更為明顯；反觀人口減少的地區(qū)，如果沒有新增土地供應(yīng)，甚至將既有建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，該地區(qū)的土地財(cái)政收入或呈現(xiàn)負(fù)增長態(tài)勢。

對(duì)于上述苦樂不均的分化現(xiàn)象，要站在全國統(tǒng)一大市場的高度加以協(xié)調(diào)，充分運(yùn)用中央層面的財(cái)稅手段，將發(fā)達(dá)地區(qū)土地要素產(chǎn)生的部分收入向中央集中，而后通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，最終實(shí)現(xiàn)“蛋糕做大分好”。

從房價(jià)角度來講，在人口持續(xù)流入的地方，如一線城市或某些經(jīng)濟(jì)活躍的二線城市，由于需求持續(xù)旺盛而供應(yīng)相對(duì)不足，往往導(dǎo)致房價(jià)不斷上漲。在這種情況下，增加與居住用途相關(guān)的建設(shè)用地供應(yīng)，無論是商品房還是保障房，都能在一定程度上緩解住房短缺問題，從而有助于穩(wěn)定或減緩房價(jià)上漲的趨勢。而在人口流出地區(qū)，將閑置的建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，可以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來源。通過減量規(guī)劃，減少不必要的建設(shè)用地供應(yīng)，避免土地資源的浪費(fèi)。進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

責(zé)編：萬健祎

校對(duì)：祝甜婷

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