（原標(biāo)題：“土地財政”生態(tài)生變？土地出讓金更換征收機(jī)構(gòu) 影響到底有多大？）

首要明確的是，本輪征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作不改變財政部門的管理職權(quán)，對“土地財政”生態(tài)影響甚微。

日前，財政部發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》(下稱“《通知》”)，決定將四項(xiàng)政府非稅收入的征收機(jī)構(gòu)改為稅務(wù)部門。由于國有土地使用權(quán)出讓收入(下稱“土地出讓金”)與地方財政以及地方土地交易市場緊密相關(guān)，本輪征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作備受各界關(guān)注。

接受券商中國記者采訪的專家認(rèn)為，非稅收入征繳體制機(jī)制的不斷推進(jìn)，將有利于提高征管效率，加強(qiáng)非稅收支管理的規(guī)范性。本輪征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作不改變財政部門的管理職權(quán)和土地出讓金分成，因此對“土地財政”生態(tài)影響甚微。不過，隨著后續(xù)稅務(wù)總局深入?yún)⑴c征收工作，后續(xù)應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)土地開發(fā)環(huán)節(jié)改革。

非稅收入征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作再迎推進(jìn)

《通知》提出，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于政府非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門的有關(guān)部署和要求，決定將四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。

社會保險費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)是近年來中國推進(jìn)國稅地稅征管體制改革的重要內(nèi)容。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，提出要明確地稅部門對收費(fèi)基金等的征管職責(zé)。2018年，中辦、國辦印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，要求將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)，將各項(xiàng)社會保險費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

目前，中國已實(shí)現(xiàn)省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合二為一，社保費(fèi)征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)也順利完成，而非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)仍在穩(wěn)步推進(jìn)中。今年以來，財政部也曾發(fā)文決定將自然資源部門負(fù)責(zé)征收的土地閑置費(fèi)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門負(fù)責(zé)征收的按行政事業(yè)性收費(fèi)管理的城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康在接受證券時報·券商中國記者采訪時表示，本輪四項(xiàng)政府非稅收入劃歸稅務(wù)部門征收，將以降低政府行政成本提高公共部門的分配機(jī)制綜合績效，因?yàn)榭梢蕴岣哒魇找?guī)范性，減少欠繳、拖延等過去收繳工作中彈性過大的狀況。

賈康進(jìn)一步指出，政府非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收已有先例，如基本養(yǎng)老金等社保費(fèi)的征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門后，通過安置分流原社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相關(guān)人員，從而基本消除管理部門相關(guān)固定費(fèi)用，明顯降低了政府行政成本。稅務(wù)總局的依法執(zhí)收權(quán)威性更強(qiáng)，約束力也更強(qiáng)，行政成本較為透明，本輪四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門后，相信也能實(shí)現(xiàn)減少欠繳遲繳，降低總體征收成本的效果。

征收機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變影響“土地財政”生態(tài)甚微

據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2020年中國地方政府性基金預(yù)算本級收入89927.16億元。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入84142.29億元?？梢钥闯?，國有土地使用權(quán)出讓收入是地方政府性基金收入的主要來源，關(guān)系到“土地財政”生態(tài)。因此，在《通知》發(fā)布后，社交媒體上出現(xiàn)了如“土地財政退出歷史”等類似聲音，擔(dān)憂地方土地出讓收入分成與土地出讓工作受沖擊。

多位專家一致認(rèn)為，從《通知》提出四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行，以及財政部公示的國有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入征繳流程來看，本輪改革工作未涉及中央和地方政府收入分成以及土地出讓流程的調(diào)整。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)指出，稅務(wù)部門的“入場”，將我國土地出讓金的征收從“財政部門管理、自然資源部門負(fù)責(zé)征收”模式調(diào)整為“財政部門管理、稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收”模式。同時《通知》還要求央行、自然資源部門和住房監(jiān)管部門等需要密切配合、做到信息溝通?？梢钥闯?，土地出讓金的進(jìn)出最終還是由財政部門把控。唯一變化的就是在征收實(shí)務(wù)工作中，稅務(wù)部門即各地稅務(wù)局承擔(dān)了相關(guān)的工作。

賈康認(rèn)為，所謂“土地出讓金退出歷史”的論調(diào)無疑是過度解讀。土地出讓金是土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)中國有土地的使用權(quán)也要形成對價。土地出讓金作為國有土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益表現(xiàn)，是不可能退出歷史舞臺的。如果土地出讓金僅改變征收部門，而未調(diào)整資金去向，應(yīng)認(rèn)為基本上只存在正面影響，也就是通過征管更加規(guī)范的稅務(wù)部門開展征收工作，能有效避免資金欠繳、拖延現(xiàn)象。

南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政學(xué)系教授郭玉清告訴證券時報·券商中國記者，隨著土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，將有利于中央統(tǒng)籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，對全國各地區(qū)土地出讓收入進(jìn)行統(tǒng)籌管理，遏制地方政府推高房價獲取土地批租收益的自利動機(jī)。但由于政策尚未改變中央和地方政府的收入分成，其對土地出讓工作的影響短期還比較小。

應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)土地開發(fā)環(huán)節(jié)改革

值得注意的是，《通知》還明確，征管劃轉(zhuǎn)工作將先試點(diǎn)后推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)以省(區(qū)、市)為單位開展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)，探索完善征繳流程、職責(zé)分工等，為全面推開劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗(yàn)。自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

郭玉清指出，本輪劃轉(zhuǎn)工作可以看到，政策試點(diǎn)包括東、中、西全部三大區(qū)域的試點(diǎn)省市。而中央明確政策擴(kuò)容期只有半年時間，這么短的窗口期需要在三大區(qū)域全部展開試點(diǎn)，說明中央致力于快速推進(jìn)征管劃轉(zhuǎn)工作，而非逐步從東到西漸進(jìn)鋪開試點(diǎn)。

賈康告訴記者，伴隨著本輪國有土地使用權(quán)出讓收入的征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)，后續(xù)財政等管理部門是否會調(diào)整土地出讓金使用的相關(guān)規(guī)則，比如中央財政是否會對資金加強(qiáng)集中管理等，還需后續(xù)關(guān)注有關(guān)部門的政策動向。

稅務(wù)總局黨委書記、局長王軍也曾提出，構(gòu)建起社會保險費(fèi)和非稅收入征繳體制機(jī)制，將有利于為提高社會保險費(fèi)統(tǒng)籌層次奠定良好基礎(chǔ)，有利于為研究推進(jìn)適時完善繳費(fèi)比率和推進(jìn)非稅收入法治化進(jìn)程奠定良好基礎(chǔ)。

在賈康看來，在土地出讓金的征收部門劃轉(zhuǎn)后，可以繼續(xù)討論是否能在土地開發(fā)后形成的不動產(chǎn)(包括住房)持有環(huán)節(jié)征稅。地方政府如果每年能夠相對穩(wěn)定地獲得財產(chǎn)稅，稅基又會每隔一段時間重新評估，這樣的機(jī)制將會促使其有更多動力去優(yōu)化本地投資環(huán)境和公共服務(wù)，因?yàn)檫@樣做就等于是地方政府做了自身的財源建設(shè)。土地開發(fā)形成的不動產(chǎn)(包括住房)持有環(huán)節(jié)的稅收，也會使土地開發(fā)前面批租環(huán)節(jié)形成的使用權(quán)價位有所約束，地方政府于土地開發(fā)環(huán)節(jié)也不會那么偏激地一味傾向于抬地價而造成所謂“土地財政”短期行為，其職能合理化也就和地方財源建設(shè)的動力以及相關(guān)約束機(jī)制內(nèi)洽了。

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